核心提示：如何積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)正在成為召開中的全國(guó)兩會(huì)焦點(diǎn)。國(guó)家發(fā)改委主任張平在十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議記者招待會(huì)上表示，目前國(guó)家發(fā)展改革委正在會(huì)同有關(guān)部門編制中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，如果順利，上半年就有可能出臺(tái)。

以人為核心推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化
新型城鎮(zhèn)化，“人”是最重要的因素，必須抓緊相關(guān)領(lǐng)域的改革破題
如何積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)正在成為召開中的全國(guó)兩會(huì)焦點(diǎn)。國(guó)家發(fā)改委主任張平在十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議記者招待會(huì)上表示，目前國(guó)家發(fā)展改革委正在會(huì)同有關(guān)部門編制中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，如果順利，上半年就有可能出臺(tái)。
時(shí)間相較于之前“兩會(huì)之后出臺(tái)”的預(yù)期有所延后，權(quán)威人士分析認(rèn)為，規(guī)劃將為2011到2020年中國(guó)這一發(fā)展關(guān)鍵期的城鎮(zhèn)化發(fā)展方向提供指引，因此各個(gè)環(huán)節(jié)都非常慎重，在制定過(guò)程中，國(guó)家發(fā)改委牽頭十余部委奔赴各省區(qū)市進(jìn)行了多輪調(diào)研。
同時(shí)，相關(guān)部門正在研究制定促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展政策意見(jiàn)，需要協(xié)調(diào)多部門意見(jiàn)，目前來(lái)看，還需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)，權(quán)威人士透露。
十八大報(bào)告對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化提出了新的要求。上述人士指出，城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，要有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，解決半城鎮(zhèn)化問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。
作為牽頭部門的牽頭人，國(guó)家發(fā)改委分管規(guī)劃工作的副主任徐憲平表示，城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃的編制思路正遵循于此，“以人口城鎮(zhèn)化為核心、以城市群為主體形態(tài)、以綜合承載能力為支撐、以完善體制機(jī)制為保障”。
針對(duì)“一段時(shí)間一些地方大興土木，把城鎮(zhèn)化等同于上項(xiàng)目，依然走城市規(guī)模擴(kuò)張老路”做法，中央層面的政策制定更加明確，“城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，造福百姓和富裕農(nóng)民。走集約、節(jié)能、生態(tài)的新路，著力提高內(nèi)在承載力，不能人為造城”，權(quán)威人士指出。

戶籍管理改革突破
盡管國(guó)家層面的總體規(guī)劃仍在制定之中，但地方的城鎮(zhèn)化工作已經(jīng)在積極推進(jìn)中。據(jù)悉，全國(guó)省市一級(jí)大多成立了由多個(gè)部門負(fù)責(zé)人組成的推進(jìn)城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)小組。
相關(guān)部委的工作也在積極推進(jìn)。為有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋常住人口。目前，公安部正著手多項(xiàng)工作，加快戶籍制度改革步伐。
其中包括，推動(dòng)中等城市進(jìn)一步降低落戶門檻，有序放開落戶限制;小城市和小城鎮(zhèn)放開落戶限制;特大城市和大城市進(jìn)一步完善落戶政策，合理控制規(guī)模。逐步實(shí)施居住證制度。
一直以來(lái)，戶籍管理制度、土地管理制度等方面的改革滯后，嚴(yán)重制約了生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，影響了城鎮(zhèn)化的健康有序發(fā)展。
突出的表現(xiàn)是，我國(guó)城鎮(zhèn)化率2011年為51.3%，但其中包括了規(guī)模達(dá)1.59億在城市工作半年以上、戶籍在農(nóng)村的農(nóng)民工及隨遷人口。這部分人口并未真正融入城鎮(zhèn)，不是真正意義上的城鎮(zhèn)居民。我國(guó)按戶籍計(jì)算的城鎮(zhèn)化率只有35%左右，遠(yuǎn)低于世界銀行統(tǒng)計(jì)的中等收入國(guó)家平均48.5%的水平。
因此，下一步，要以人口城鎮(zhèn)化為核心，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和基本公共服務(wù)均等化，不斷提升城鎮(zhèn)居民生活品質(zhì)。徐憲平認(rèn)為，同時(shí)，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，逐步解決農(nóng)民工及其隨遷家屬落戶城鎮(zhèn)問(wèn)題，努力實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障、保障性住房等覆蓋城鎮(zhèn)常住人口。
進(jìn)行與戶籍制度相配套的制度改革，弱化直至消解城市戶口的附加利益，正是戶籍制度改革的難點(diǎn)所在。國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部主任張占斌認(rèn)為，但必須啃下這塊“硬骨頭”。

城市群引領(lǐng)空間布局
“未來(lái)我國(guó)國(guó)土開發(fā)空間基本格局不會(huì)改變”，現(xiàn)代化建設(shè)速度不會(huì)放慢，保障糧食安全、生態(tài)安全的要求也不可能降低，工業(yè)農(nóng)業(yè)爭(zhēng)地、城鎮(zhèn)農(nóng)村爭(zhēng)地、生活生產(chǎn)生態(tài)爭(zhēng)地不斷加劇?！巴恋刭Y源緊約束的局面將更加凸顯”，國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智指出。
因此，如何合理安排城鎮(zhèn)人口的空間分布成為下一步城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的重大問(wèn)題。
人均耕地僅為世界平均水平的40%，宜居土地只占陸地國(guó)土面積的19%，人均淡水資源占有量?jī)H為世界平均水平的25%，人均石油、天然氣可采儲(chǔ)量?jī)H為世界平均水平的7%。這一基本國(guó)情決定了我國(guó)只能走資源集約節(jié)約發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。
“從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，大城市主導(dǎo)的城市群方興未艾，城鎮(zhèn)人口向大城市集聚，這是一個(gè)新趨勢(shì)”，徐憲平表示。這也是制定中的中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃的主體思路之一，以城市群帶動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，通過(guò)城鎮(zhèn)建設(shè)用地與人口掛鉤，優(yōu)化布局和形態(tài)，合理安排人口空間分布。完善城市規(guī)模結(jié)構(gòu)，合理控制超大特大城市，繼續(xù)發(fā)展大城市，加快發(fā)展中小城市，有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)、衛(wèi)星城、有專業(yè)特色的城鎮(zhèn)。
著力推進(jìn)形成城市群是此次城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃的突出“特點(diǎn)”。具體來(lái)看，就是按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，以大城市為依托，以中小城市為重點(diǎn)，形成輻射作用大的城市群。優(yōu)化提升環(huán)渤海、長(zhǎng)三角、珠三角三個(gè)特大城市群，逐步形成長(zhǎng)江中游、成渝、中原等國(guó)家重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的新城市群，形成帶動(dòng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)極，增強(qiáng)對(duì)內(nèi)對(duì)外輻射能力。
其中的重點(diǎn)，徐憲平表示，在于全面提升東部城市群發(fā)展水平，在中西部資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)的地區(qū)培育壯大新的城市群。
另一方面，中國(guó)人民大學(xué)教授彭真懷表示，我國(guó)現(xiàn)有建制鎮(zhèn)(含縣城所在地城關(guān)鎮(zhèn))接近2萬(wàn)個(gè)，人口多，地域大，是國(guó)家政權(quán)的神經(jīng)末梢。從國(guó)情出發(fā)，城鎮(zhèn)化不能忽視這些“神經(jīng)末梢”的作用與影響。這些鎮(zhèn)綜合實(shí)力增強(qiáng)了，就可以成為城鄉(xiāng)和工農(nóng)連接的紐帶，成為農(nóng)村社會(huì)公共品的提供基地和服務(wù)載體，直接體現(xiàn)小康社會(huì)的總體水平。
不容回避的是，我國(guó)的小城鎮(zhèn)建設(shè)正在面臨困境?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)嚴(yán)重匱乏。目前我國(guó)還有20%的小城鎮(zhèn)無(wú)集中供水，86%的小城鎮(zhèn)無(wú)污水處理設(shè)施，小城鎮(zhèn)的人均市政公用設(shè)施投入僅為城市的20%，加上教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)的相對(duì)不足，導(dǎo)致了小城鎮(zhèn)缺乏吸引力。

改革創(chuàng)新須臾不可離
城鎮(zhèn)化蘊(yùn)含著最大的內(nèi)需潛力，是現(xiàn)代化建設(shè)的載體。但是，權(quán)威人士強(qiáng)調(diào)，絕不能以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食來(lái)推動(dòng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，這是必須始終堅(jiān)持的。
過(guò)去30年依靠農(nóng)村廉價(jià)的勞動(dòng)力、粗放利用土地資源的發(fā)展模式、城鄉(xiāng)間非均等化的公共服務(wù)下的低成本城鎮(zhèn)化已經(jīng)難以持續(xù)，必須以工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為依托，“四化”協(xié)調(diào)互動(dòng)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技進(jìn)步和產(chǎn)城融合，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。張占斌認(rèn)為，在這個(gè)過(guò)程中，應(yīng)注重人口、經(jīng)濟(jì)、資源和環(huán)境相協(xié)調(diào)，追求可持續(xù)的城鎮(zhèn)化。
城鎮(zhèn)化是一系列公共政策的集合，其健康發(fā)展離不開改革創(chuàng)新。下一步，張占斌認(rèn)為，要深化企業(yè)、財(cái)稅、金融、戶籍、土地管理制度、價(jià)格等方面的改革，釋放發(fā)展的巨大潛力和持久動(dòng)力，最終使人民尤其是廣大農(nóng)民得到實(shí)惠。
這些年來(lái)在全國(guó)先后出現(xiàn)過(guò)各種新型城鎮(zhèn)化的改革嘗試，例如天津模式、成都模式、廣東模式以及江蘇模式和浙江模式等。專家指出，這些模式具有工業(yè)向產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中，農(nóng)地向集約經(jīng)營(yíng)集中，村民向新型社區(qū)集中和土地有償轉(zhuǎn)讓使用等共性，有一些做法還對(duì)現(xiàn)行制度進(jìn)行了突破。下一步，應(yīng)該積極總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)各地因地制宜，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。